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En los últimos días las siglas APP han sido mencionadas con inusitada regularidad por muchas personas que sostienen que estos acuerdos deben hacer que “los riesgos” los asuma el inversionista (concesionario) y no el Estado. En mi concepto, lo anterior es en parte incorrecto. Con el objeto que se entienda los alcances de la IFRIC 12, que establece el tratamiento contable de estos contratos, es que a continuación voy a tratar de explicar qué los distingue.

En la práctica existe diversos tipos de contratos APP en Perú. En todos éstos los intervinientes serán el Estado (Gobierno Central, Regional o Municipal) como concedente y una empresa privada única o un consorcio de éstas que actúan como el concesionario. En todos los contratos de infraestructura que he tenido oportunidad de revisar, al término del contrato de concesión la obra de infraestructura la retiene el Estado (expresamente lo indican así los contratos). El efecto de lo anterior, es el mismo que si fuera el Estado el que adquiere la infraestructura pública, con fondos propios (o de los ciudadanos). La única diferencia se refiere a la aplicación de un mecanismo distinto de financiamiento disponible para el Estado.

Para aclarar lo hasta aquí dicho presentamos un gráfico en el que se detalla los pasos de la adquisición de infraestructura pública, una hidroeléctrica,  directamente por el Estado:

Bueno, esta afirmación no considera algo importante al momento de decidir el mejor lugar en el que se debe colocar el dinero. Esto es el costo de oportunidad de los montos a invertir. Es decir, los fondos se colocan en donde reditúen más. Tratándose de servicios públicos el destino debería ser en donde los recursos se requieran para atender las demandas necesarias y urgentes de la población.

Ahora veamos esquemáticamente un contrato APP con los mismos supuestos que el anterior:

La verdad es que en el fondo los dos esquemas producen los mismos resultados, es decir, el Estado adquiere una infraestructura pública financiada. El activo en ambos casos pertenece al Estado, como está previsto en la ley. Una cosa interesante de notar y que realmente marca la diferencia entre los dos sistemas es el supuesto de que como la construcción y operación estará en manos privadas será más eficiente que en el otro esquema, al que se le puede usar como herramienta política a través de las tarifas pero sacrificando la calidad del servicio.

Otro tema que siento no es claro es el referido al riesgo. Cuando nos referimos a este concepto en el contexto de los contratos APP nos referimos a la parte en el contrato que está expuesta al riesgo de demanda de los servicios que se ofrecen con la infraestructura pública.

Ahora bien, sobre la base de lo anterior, los contratos APP generan tres tipos de activos para el concesionario: i) una cuenta por cobrar, ii) un intangible, y iii) un activo híbrido (compuesto por una cuenta por cobrar y un intangible).

Los contratos que generan una cuenta por cobrar en el concesionario son aquellos en los que el Estado garantiza que el inversionista recuperará su inversión en el tiempo de la concesión (operación). Este tipo de contratos son comunes en las concesiones de carreteras, en los que el concesionario recupera su inversión del cobro del peaje. En el caso que el monto recaudado por el peaje sea insuficiente para cubrir la inversión del concesionario, el Estado se compromete a resarcir la diferencia. Del mismo modo, en el caso inverso, si el monto del peaje es mayor a la inversión del concesionario el excedente le corresponde al Estado. Es claro que en este tipo de contratos el que asume el riesgo de demanda es el Estado.

De otro lado, los contratos que generan un activo intangible son aquellos en los que el Estado concesiona por un tiempo determinado la operación de una infraestructura pública a cambio de que se renueve, se mejore y se amplíe su capacidad. En este tipo de contratos el que asume el riesgo de demanda es el concesionario. Si la infraestructura no es usada las pérdidas las asume el operador. El Estado no tiene obligación alguna de resarcir al concesionario por ningún concepto. Sin embargo, no es extraño que se incorpore condiciones por las que el ingreso del concesionario se limita a un máximo; es decir, cualquier exceso sobre el tope corresponde al Estado. Un ejemplo de este tipo de contratos es el suscrito con el operador del aeropuerto internacional Jorge Chávez.

En el caso de los contratos en los que se genera un activo híbrido para el concesionario, el riesgo de demanda lo comparten tanto el concedente como el concesionario. Esto es, el Estado garantiza al operador que recuperará una porción de su inversión (la porción que corresponde a la cuenta por cobrar) y en adición el operador tendrá derecho a ofrecer los servicios que surgen de la infraestructura en el mercado libre no regulado por un tiempo determinado. Así, si las tarifas por el servicio no son suficientes para que el concesionario recupere su inversión, el Estado cubre sólo hasta un límite la pérdida (riesgo de demanda del Estado) y las pérdidas por encima de este tope corresponderán al riesgo de demanda del operador. Los contratos de concesión del sector eléctrico tienen estas características.

En los tres casos, la infraestructura pertenece al Estado y por ende se debe reconocer como tal en cuentas nacionales. En ningún caso de los expuestos, la infraestructura es activo del concesionario.

El objetivo de este artículo es el de aclarar ciertos conceptos en el entorno de los contratos APP que permitan la correcta aplicación de la IFRIC 12.

Luis W. Montero